提升耕地占补平衡 全面推进乡村振兴——对牟定县提升耕地占补平衡工作调查思考

日期:2021-10-13来源:本站原创作者:李振华点击:2236 字号: 手机:

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乡村振兴和农业现代化的同步推进,必然涉及土地的整理、开发、利用。虽然耕地占补动态平衡政策是控制城市化进程中耕地过快流失 的重要手段,但经过多年的占补平衡,土地后备资源日趋减少等问题 逐步显现,如何建立耕地占补平衡长效机制,坚决守住耕地红线,促 进土地开发利用与生态文明建设和谐发展,全面推进乡村振兴,已然成为当前自然资源资源管理工作面临的迫切而又重要的课题。笔者通过调查研究,对牟定县推进耕地占补平衡工作初浅思考。

一、实践:担当作为格局新 

(一)科学主导,精准推进。在推进耕地占补平衡工作中,牟定县以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,坚持新发展理念,坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线,按照严保严管、节约优先、统筹协调、改革创新的基本原则,坚持党政同责,压实耕地保护责任,进一步明确耕地保护实行行政首长负责制。一是成立了“牟定县补充耕地工作领导小组”,由县长担任组长,县政府常务副县长、分管自然资源工作的副县长和分管农业农村工作的副县长担任副组长,县政府办、财政、发改、自然资源、农业农村、林草、水务、环保、开投公司和乡镇人民政府主要领导为成员,为全县耕地占补平衡和补充耕地项目的设施和推进提供了坚强的组织保证。二是成立了领导小组办公室和项目指挥部,从自然资源、农业农村、水务、林草和县开投公司各抽调一名具有农村和基层工作经验、在单位政策和业务能力较强的同志,与原单位工作脱钩,专门负责耕地占补平衡补充耕地日常工作,确保项目实施持续有效推进。三是成立专业合作社,加强项目中后期管理。为耕地占补平衡工作的顺利进行提供了强有力的组织保障。

(二)科学规划,精准选址。在项目选址方面,牟定县自然资源局采取“一看二比三测”的办法,即看周边生态条件,比照图纸看地类,实地勘查测量。2021年全县计划项目13个,计划总规模6599.1亩,其中上半年可入库项目6个,计划规模3249亩;下半年计划入库项目7个,计划规模3350.1亩。上半年已开工项目6个,计划5月5日前全面完工,5月30日前完成指标入库。一是牟定县共和镇散花等3个村土地整治提质改造项目,项目建设规模2104亩,项目实施后预计新增耕地数量485亩公顷(其中新增水田数量436亩),提质改造1310亩(其中旱改水920亩),新增粮食产能50.57万kg。目前土地平整工程已经全面结束,水利灌溉设施已经完成近95%,二是楚雄州牟定县蟠猫乡碑厅村土地整治(提质改造)项目,建设规模174亩,预算总投资295.89万元,新增耕地5.1亩,水田规模114.9亩,新增粮食产能13236.17公斤,目前完成土地平整90%,500立方水池已浇筑完成;三是楚雄州牟定县蟠猫乡蟠猫村土地整治(提质改造)项目,建设规模272.14亩,预算总投资465万元,新增耕地-0.7350亩,水田规模212.82亩,新增粮食产能21282公斤,目前完成土地平整70%,水池、水沟还未浇筑。四是楚雄州牟定县新桥镇冷水村土地整治(提质改造)项目,建设规模263.54亩,预算总投资409.12万元,新增耕地3.02亩,水田规模187.28亩,新增粮食产能15023.64公斤,目前生产道路已开挖结束,土地平整完成30%,灌溉与排水工程还未施工。五是楚雄州牟定县凤屯镇建新村土地整治(提质改造)项目,建设规模153.01亩,预算总投资257.12万元,新增耕地4.9575亩,水田规模118.27亩,新增粮食产能25638.45公斤,目前完成土地平整70%,灌溉排水工程还未开始施工。六是楚雄州牟定县共和等四个镇代冲等8个村土地整治(提质改造)项目,建设规模306亩,预算总投资37.29万元,新增耕地5.07亩,水田规模306亩,新增粮食产能21464.91公斤,目前完成土地平整30%。

下半年计划实施项目7个,分别是牟定县新桥镇马厂村土地整治(提质改造)、牟定县共和镇余丁村土地整治(提质改造)项目、牟定县安乐乡直苴村土地整治(提质改造)项目、牟定县共和镇天台村土地整治(提质改造)项目、牟定县江坡镇立威模土地整治(提质改造)项目,牟定县新桥镇下长冲土地整治(提质改造)项目,总建设规模3350.1亩。

(三)科学设计,精准质量。通过公开招标,在牟定县公共资源交易中心公开遴选代理机构、监理单位、规划设计和预算编制单位、测量单位、工程造价和审计单位,聘请中介机构——有关土地利用科技有限公司进行项目的规划设计。在设计过程中,一是要求规划设计和预算编制单位实地踏勘,进村入户征求意见,充分尊重当地村组干部和老百姓的意见建议,科学编制项目设计和预算方案,力争项目设计因地制宜,合符民意。二是开展好规划设计和预算编制成果的评审。组织水利、国土、财政、农业、林业等部门对规划设计方案进行综合评审。评审过关之后,再进行项目招投标。

(四)科学管理,精准配套。一是移肥培地。为提高耕地的质量等级,县自然资源局采取增强垦荒项目土壤肥力的新举措,使项目区耕地质量得到明显提升。县自然资源局组织工作人员协助项目区村委会发动群众堆积粪肥,拖运到项目区,经过充分发酵之后,投放到不同地类的土壤表层,增强土壤肥力,同时还节约了资金成本。二是科学施肥。邀请县农业农村局土肥站专家对土壤质地和肥力进行了鉴定,依据鉴定结果分类施肥,对沙性偏重的土壤,用塘泥施肥。对肥力较低的土壤,施加有机生物肥,加速土壤的熟化。逐年增肥,确保项目区土壤质量持续提升。三是综合配套。项目区实行沟、渠、路综合配套,新增耕地做到质量好、数量全、水源足,道路畅,达到基本农田标准。具体措施是配套水利基础设施。开展对项目区周边废弃坑塘的清淤,修砌塘岸、沟渠,并合理建设排水沟、拦河坝等,确保项目区水源充足,作物生长用水有保障。配套机耕路,将原来狭窄的人行道,全部扩宽到 2 米左右,可供农业机械使用,同时还有利于群众生产和出行。

(五)科学评定,精准把关。 一是严格把关,评定地力。邀请农业农村局专家全程参与项目立项选址、规划设计、项目评审、施工和验收全过程。二是明确标准,评定质量。项目竣工后,严格依据《农用地质量分等定级规程》和相关技术标准,进行新增耕地质量等别评定,明确耕地质量等别。三是精打细算,现场测勘。项目竣工后,规划设计部门实地进行测量,确保新增耕地的数量不能减少。

二、聚焦:破解症结思维新

虽然当前牟定县耕地占补平衡工作取得了明显成效,但工作形势依然非常严峻,在实际工作中还存在一些具体问题需要研究解决。一是土地执法监察薄弱。部分山区擅自乱占耕地未批建房,特别是占用基本农田未批建房等违法违规比较突出;二是开发建设体系滞后。困惑补充耕地工作的林地保护与耕地后备资源开发未能有效衔接;三是耕地后备资源匮乏。通过土地平整后的地块对水资源的需求较大,水稻种植的投入与产出反差较大,群众种植水稻积极性不高,需要政府给予补贴,项目种植及管护投资较大;四是项目资金投入较大。已入库的项目在耕地占补平衡监管系统中,还不能及时转化为可有效使用的指标数据,需要州局同意使用并申请系统处理后方能使用,在项目指标未使用之前必须继续种植水生农作物,进一步加剧了项目投资增加。

三、对策:筑牢红线目标新

耕地占补平衡是耕地保护的一项基本制度,对于实现全县耕地保有量保持的目标有着极其重要的意义,县、乡镇、村、自然资源部门及相关职能部门要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度不动摇,坚持“不忘初心保护自然资源、牢记使命节约自然资源、尽心尽力维护群众权益”的担当作为,进一步强化工作措施,不折不扣地做好“科学占”与“优质补”的文章,严格落实耕地占补平衡制度,推进全县耕地保护工作持续健康发展。

(一)筑牢引领,树好耕地占补“一面旗”。牟定属于农业县,耕地是全县重要的优势资源。保护和利用好珍贵的耕地资源,对于牟定县实施“十四五”战略,全面推进乡村振兴,加快农业农村现代化具有十分重要的保障和支撑作用。县、乡镇、村要以贯彻落实党的十九大精神为统领,全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,以党中央、国务院关于加强耕地保护的重大决策为指导,深入贯彻落实新发展理念,坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损、粮食生产能力不降低四条底线,深入落实藏粮于地、藏粮于技战略,坚持“严保严管、节约优先、统筹协调、改革创新”四项原则,压实耕地保护责任,不断完善耕地保护制度和占补平衡政策,着力加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护,着力加强耕地管控、建设、激励多措并举保护,确保全县耕地保有量不减少,永久基本农田保护面积不减少,高标准农田面积不减少,为稳步提高粮食综合生产能力提供坚实资源保障。要强化党委、政府主体责任。县、乡镇党委、政府、自然资源局、农业农村局要树立保护耕地的强烈意识,切实担负起主体责任。要采取积极有效措施,严格源头控制,强化过程监管,确保本行政区域内耕地保护目标全面落实。县、乡镇党委、政府、相关职能部门、村(社区)主要负责人要承担起耕地保护第一责任人责任,完善耕地保护机制,落实耕地保护资金,确保耕地保护各项政策措施落到实处。

(二)筑牢规划,绘好耕地占补“一蓝图”。首先在规划中必须严格遵循原则:选址位置必须符合全县土地利用总体规划,符合地方村镇土地开发、复垦、整理规划;选址必须兼顾农业综合效益和土地利用效益;选址应必须注重生态环境保护,符合当地民众意愿。在立项时,建设项目区的选址还要根据不同的地形地貌条件和不同的经济发展条件,统筹兼顾,均衡布局,尽可能使试点具有典型性和示范性。其次建立健全土地利用规划体系,做好土地整治专项规划和各类建设用地规划的衔接。政府要从空间上合理配置建设占用耕地与补充耕地需求,探索差别化土地利用管理方式,优化土地利用布局和结构,盘活存量、用足增量、开发未利用土地,做到既有效补充耕地,又为各类非农建设提供用地保障,切实提高土地利用效率和综合集约利用水平。再次必须树立节约集约利用土地资源的新理念,扭转“一提加快经济发展,就要无条件使用土地资源,特别是随意占用优质耕地”的急功近利式做法,应统筹城乡规划和建设,化解发展与保护之间的矛盾,坚决遏制耕地锐减的势头。县、乡镇各级政府要把保护耕地作为实现经济发展的重要前提,在实施土地整治中,以有效措施深入挖掘潜力,盘活后备资源,实现耕地占补平衡,走出一条节约、集约、高效、高产的土地利用新路。要针对牟定县耕地后备资源极度匮乏的现实,下大力量做足做好挖掘耕地后备资源这篇文章,在土地整治项目立项、规划设计、工程实施、监督检查、项目验收等方面必须认真落实。建议政府出台一系列管理规定和执行标准,成立县、乡镇两级土地开垦整理机构,做到政策措施、组织机构到位,为土地整治提供有力保障,把农村土地整治工作全面推向深入。要通过土地调查,全面掌握后备资源数量和分布情况,按照先易后难的原则,积极制定计划,安排整治项目。要实行土地整治项目管理,建立健全多元投资、分类管理、市场运作、社会监督的土地整治管理机制,形成立项、论证、设计、实施、验收和管护配套管理模式。要把土地整治项目和基本农田示范区建设与观光农业和湿地保护规划结合起来,在城市周边发展集中连片的高效新型农业,把示范区田园特色和自然生态以及完善路网、水系建设相统一,打造多层次、多样化的绿色植被,着力打造“田在景中、景在田上、田园景象相互交融” 的富有特色的生态农业区和休闲观光区,确保耕地占补平衡,土地整治工程取得显著的经济效益和社会效益。

(三)筑牢融资,算好耕地占补“一本账”。针对补充耕地投资主体单一的问题,通过多种渠道筹集资金,注重采用经济手段,充分调动县、乡镇、企业等占补主体的积极性,理顺各主体之间的利益关系,使投资主体呈现多元化的局面。一是加大涉农资金整合力度,提高高标准农田建设资金使用效益。积极吸引社会投资,探索实行委托代建、特许经营等方式,支持专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业等新型经营主体和工商资本投资建设高标准农田。二是加大耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费、土地出让金等的征收力度,建立土地整理专项基金,实行补充耕地费用的专款专用,并将补充耕地费用足额列入投资建设项目的工程概算,保证耕地垦复资金及时到位。三是加强自然资源、水务、交通、农业、扶贫、环保、民政等涉农部门之间的沟通协作,形成联动,拓宽融资渠道,发挥整体效能,按各自职能配套投入,充分保障补充耕地项目经费。四是出台财政补助、财政贴息等政策,鼓励、支持政策性银行增设面向土地整理的政策性信贷资金。五是应当运用各种优惠政策,吸引企业资金、农村经济组织资金、社会闲散资金投入土地整理。六是采取合作、股份等形式,成立土地开发企业进行耕地后备资源开发,减轻政府投资压力。七是争取国家支持,由政府发行土地整理债券,面向社会筹集资金。此外,还可通过建立激励机制,从政策、资金、指标上对耕地保有量大乡镇、粮食主产区、基本农田保护示范区等给予奖励与补助,如设立耕地占补平衡奖励基金,对年度占补考核优秀的乡镇、单位进行表彰和奖励。八是加强补充耕地质量建设。强化资金投入,将耕地质量建设体系工作经费纳入财政预算,从耕地占补平衡指标收益、土地出让收入中明确耕种补助、地力培肥、后期管护资金。

(四)筑牢制度,下好耕地占补“一盘棋”。当前 ,在落实耕地占补平衡制度中受各种因素影响,还存在着形式化、走过场、责任任务不落实、数量质量不统一等问题。要解决好这些问题,必须建立健全制度。一是建立共同责任制度。加强宣传教育,突出宣教实效,不断增强全民耕地保护意识,努力营造全社会支持、参与耕地占补平衡工作的良好氛围。压实工作责任,加强部门联动,强化队伍建设,不断夯实整体工作合力。二是建立补充耕地储备制度。县、乡镇要抓紧扩大补充耕地储备规模,除国家重大工程可以暂缓外,非农建设占用耕地全面实行“ 先补后占”。以硬性规定的实施为占补平衡提供可靠保证。各乡镇政府必须下大力量,摸清底数,制定规划,建立相应机制,积极推行补充耕地储备制度,深入挖掘土地整治潜力,建立耕地后备资源储备库,坚持以土地整理和复垦为主,适度开发未利用地的原则,按照一定比例把补充耕地储备起来。三是建立“项目挂钩”制度。县、乡镇政府应做到土地整治项目与耕地后备资源挂钩、建设用地审查报批与补充耕地储备挂钩、土地整治项目与新增建设用地有偿使用费收缴挂钩,归结起来,就是要把土地的整治与使用挂起钩来,确保土地整治项目和新增耕地落到实处。政府应利用信息化手段,将耕地占补平衡纳入数据库进行定位、定量、定时管理,实现耕地总量动态平衡管理的高效、全面和科学化。四是建立投入和奖补制度。完善多元投入机制,充分发挥财政资金引导作用,撬动社会资本参与补充耕地开发各个环节。健全补充耕地耕种奖补制度,适当提高奖补力度、延长补助时间,提升农民耕种意愿和爱惜耕地的自觉性。五是建立落实责任制度,确保补充耕地的数量、质量和完成期限达标。落实补充耕地是一项严肃的战略性任务,县、乡镇政府必须杜绝形式化、走过场,切实加大土地开发、整理、复垦力度,做到数量落实、质量达标,期限保证。关键要层层落实责任制,按照数量、质量和生态管护3个方面协调统一的原则,以目标责任考核入手,实施指标分解,责任落实到人,真正做到耕地保护 “控得严、保得住、补得实”。六是制定验收制度,严格把住补充耕地质量关。在严格落实建设用地审批制度的同时,要切实加强补充耕地的质量监管。从数量、质量和生态环境统一的原则出发,完善验收标准,确保按照不低于占用耕地等级的标准补充耕地,杜绝 “占优补劣” 现象的发生。县、乡镇政府应建立质量监管责任追究制度,并不断加大责任追究力度,确保出现问题严格追查、及时整改。七是创新管理转型,提高信息化管理水平。不断探索创新管理转型是搞好土地整治的重要手段,要在现有管理的基础上应结合实际有所突破。在土地资源管理上创造全程“一张图”管理的新转型,建立“批、供、用、补、查”一体化综合管理平台,实现“地上图、图上网、在线批、实时新” 的精细化管理和全覆盖监管。在“一张图”基础上启用耕地后备资源信息库、项目库、储备库,实现耕地后备资源查找、项目组建、验收 变更、指标使用核减的信息化管理。八是建立遏制耕地撂荒工作制度。对高标准农田建设规划范围内的撂荒耕地,优先组织开展高标准农田建设,大力改善农业生产条件,提高耕地地力。充分运用土地流转和现代农业产业化经营模式等市场化、经济化手段,加强农业技术推广,调优农业产业结构,提升农业产出效益,促进农民增收致富,推动耕地撂荒问题有序有效解决。九是建立转变补充耕地制度。坚持绿色发展理念,转变补充耕地方式,着力通过土地整治、高标准农田建设补充耕地。在严格保护生态前提下,因地制宜、科学合理地划定土地综合整治项目区域,认真组织实施土地综合整治工作,产生的新增耕地经核定后,可纳入补充耕地管理,用于耕地占补平衡。禁止开垦严重沙化土地,禁止在25度以上陡坡开垦耕地,禁止违规毁林开垦耕地或在饮用水水源一级保护区内开垦耕地。在符合生态环境保护要求的前提下,拓展垦造耕地新途径,允许将历史形成的未纳入耕地保护范围的园地、废弃坑塘水面等适宜开发的农用地整治为新增耕地用于占补平衡。做好整治新增耕地的水土保持工作,防止水土流失,确保整治耕地规范、有序推进。

(五)筑牢建管,做好耕地占补“一文章”。坚持建管结合,切实提升耕地质量。一是抓好耕地质量保护。要督促建设单位落实责任,将相关费用列入建设项目投资预算,提高补充耕地质量。坚持用养结合、生态为先、保护为重的理念,集成农机、农艺配套技术,因地制宜开展耕地质量建设,山区半山区以坡耕地改造为主。粮食主产区以秸秆还田等培肥地力措施为主。干旱区以改良培肥、节水灌溉为主。大力推广秸秆还田、增施有机肥、保护性耕作、节水灌溉等技术,强化措施,保护土地资源。二是抓好耕地休养生息。不得擅自将永久基本农田、土地整治新增耕地和坡改梯耕地纳入退耕范围。积极抓好耕地轮作休耕。探索用地养地结合转型,大力推广保护性耕作技术,因地制宜实施深松。实现用地和养地相结合,休耕期间不得改变耕地用途和地类,不得削弱农业综合生产能力。三是抓好耕地质量管理。将中低质量的耕地、需要工程改造的不稳定耕地纳入高标准农田建设范围,通过提质改造,并纳入补改结合项目范围,在确保补充耕地数量的同时,提高耕地质量,严格落实占补平衡、占优补优。完善土地调查监测体系和耕地质量监测网络,开展耕地质量监测更新。加强新增耕地后期培肥改良,综合采取工程、生物、农艺等措施,开展退化耕地综合治理、污染耕地阻控修复等,加速土壤熟化提质,实施测土配方施肥,强化土壤肥力保护,有效提高耕地产能。

(六)筑牢执法,织好耕地占补“一张网”。必须坚持严保严管原则抓好执法。一是严格控制建设占用耕地。坚持耕地保护优先,进一步加强土地规划管控和土地用途管制,严格实施永久基本农田保护制度,强化建设项目科学选址和用地预审前置把关,从严核定新增建设用地规模,从严控制建设占用耕地特别是优质耕地。下达土地利用计划时,实行增量和存量用地统筹联动。一般建设项目不得占用永久基本农田,重大建设项目选址确实难以避让永久基本农田的,报自然资源部预审,农用地转用和土地征收依法依规报国务院批准。严禁通过擅自调整县乡土地利用总体规划,规避占用永久基本农田的审批。二是加强土地执法监察工作。进一步加大土地执法力度,严格执行动态巡查制度,加大对违反耕地保护政策、非法占用耕地建房和破坏耕地查处,采取部门联动、综合执法、利用新闻媒体对违法用地进行曝光等多种措施,加大对土地违法违规行为的追究力度。完善自然资源执法与刑事司法衔接机制,加强部门联合执法,保持违法占用耕地查处高压态势。三是加强土地执法监管。将日常监管与卫片执法相结合,把问题处理在萌芽状态,认真执行土地管理法律法规和法定程序,坚持依法用地、依法报批。严厉查处擅自乱占耕地未批建住房、建畜圈、建车库,特别是占用基本农田等违法违规建房行为。落实土地执法监管责任机制,建立“天上看、地上查、网上管”立体监管网络,综合运用挂牌督办、公开通报、约谈问责等措施。四是严格执行耕地和永久基本农田保护责任制。进一步加强对县、乡(镇)、村三级耕地保护责任制落实。严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划,严格控制新增建设用地总量,坚决贯彻土地用途管制制度,节约集约用地,提高土地利用效率,严格控制新增建设用地占用耕地数量。五是严格落实“一户一宅”制度。农民建房不得超过法律法规和有关规定限定的面积。六是加强耕地保护宣传。要认真宣传贯彻落实“农村乱占耕地建房八不准”政策,提高广大群众依法管地用地意识,努力营造人人关心土地、人人保护耕地的良好氛围。七是完善对县、乡镇、村三级耕地保护责任目标考核机制,全面检查和考核耕地与永久基本农田保护、高标准农田建设、补充耕地任务完成、耕地占补平衡落实等情况。实行耕地保护党政同责,对履职不力、监管不严、失职渎职的,依纪依规追究党政领导责任。

作者简介:李振华,1967年12月26日生,男,彝族,党员,大学,西南林学院毕业,云南省牟定县人,参加工作至今:工作严谨,兴趣广泛,博览群书,谦虚自信。善于研究基层党建,勤于研究“三农”工作,乐于研究文学艺术。

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